CFE, empresa productiva del Estado, ¿qué implica su nuevo modelo de negocio?

La nueva estructura de la CFE habrá de estar lista para el 20 de diciembre de 2015, fecha estipulada por la ley para la entrada en vigor del nuevo mercado eléctrico mexicano. Esta transformación sigue generando amplias dudas. ¿Qué cambia? ¿Cómo? ¿Qué es una empresa productiva del Estado? En esta vorágine de interrogantes, surge un cuestionamiento crucial: al cambiar el modelo operativo de la CFE, ¿qué tanto afectará sus labores actuales y su participación en la industria?

Por Manuel Merelles y Christopher García

La Reforma Eléctrica está prácticamente consolidada. Las nuevas reglas ya se establecieron y los nuevos actores poco a poco hacen su aparición en las diferentes actividades relacionadas con el mercado eléctrico, si bien resta afinar ciertos detalles para que la maquinaria comience a trabajar.

La transformación vertiginosa del mercado ha hecho necesaria, asimismo, la reestructuración de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en empresa productiva del estado. Esto ha generado una serie de dudas, en muchos sentidos, tanto para los propios miembros de la CFE como para los actores externos que han trabajado de manera cercana en sus labores, sea en el desarrollo de obra o proveeduría de distintos servicios.

A pesar de que muchas de las reglas ya están definidas, la velocidad de los cambios mantiene al sector en vilo. Para todos es claro que la principal modificación reside en la entrada de nuevos actores a participar en las actividades que hasta ahora eran responsabilidad exclusiva de la CFE. Esto implica la división del mercado y, principalmente, de las labores de generación, transmisión, distribución y comercialización del fluido. En otras palabras, se elimina el monopolio natural de la CFE.

La paraestatal que por más de 70 años se encargó de todas las labores de electrificación en el país, ahora tendrá que desarrollar sus actividades en un mercado de libre competencia y modificará su manera de operar, de administrarse, de generar productividad, de ofrecer servicios; en suma, deberá convertirse en empresa.

¿Qué es una empresa productiva del estado?
Hasta ahora, la CFE había sido encomendera de una labor crucial para el desarrollo del país: la electrificación de México. Creada el 14 de agosto de 1937, por decreto del presidente Lázaro Cárdenas del Río, la CFE asumió la responsabilidad de llevar electricidad a todos los rincones de un país primariamente rural.

Esta labor, más que en términos de eficiencia, se concibió en términos de ausencia. La CFE debía, del modo en que le fuera posible, desarrollar la infraestructura necesaria para hacer llegar el fluido eléctrico a todos los habitantes del país. Los resultados de esta labor de electrificación se observan en los cerca de 38 millones de clientes actuales con los que cuenta, según el ingeniero José Gonzalo Pale Vargas, subgerente de la Subdirección de Distribución de la CFE, lo que equivale a poco más de 98 por ciento de los usuarios que requieren el servicio.

“En la década de 1990”, señala el ingeniero Pale, “se cambia la ley. De la etapa de la nacionalización de la industria eléctrica, se abre la oportunidad a la participación de actores privados, particularmente en la generación de la energía eléctrica. Así aparecen las figuras del autoabastecimiento, la cogeneración, la producción independiente, pero es precisamente a partir de la figura del autoabastecimiento y la autogeneración que CFE comienza a perder clientes, el mercado ya no es solamente de CFE sino que se empieza a compartir”.

En otras palabras, la labor de la CFE había sido primordialmente social y sin fines de lucro, lo que, según la propia CFE, “le impedía invertir en infraestructura”. Según este argumento, las fallas en el suministro, las pérdidas de energía, los robos en distintos puntos de la red y los esquemas tarifarios que ya no resultan competitivos en el mercado global son resultados naturales.

Justo en términos de competitividad es que se transforma una paraestatal en empresa productiva del estado. Según afirma la información oficial, “mejorar los costos del fluido eléctrico para la generalidad de los usuarios, optimizar el servicio y ofrecer la oportunidad de elegir entre distintos comerciantes al que mejor satisfaga las necesidades del usuario de la electricidad” es la meta de la Reforma.

Para lograr estos objetivos la CFE se transforma en “una empresa cuyo dueño es el Estado y participa en el mercado como el resto de las empresas privadas. Tiene como objetivo generar valor económico. Las ganancias que se obtienen de sus actividades se entregan al estado mexicano y sirven para re-invertir en la propia empresa”, señala la propia CFE en un documento difundido en fechas recientes.

Esto significa, según el documento La Reforma Energética y su impacto en un organismo descentralizado. El caso de la Comisión Federal de Electricidad, publicado por un conjunto de académicos de la Universidad de Colima, que la empresa productiva del estado “surge como una nueva figura con carácter empresarial y con un nuevo régimen especial de administración, distinto y separado de una dependencia del Estado”. Es decir, se convierte en una empresa lucrativa, que deja atrás su labor social para generar valor económico.

Esta figura, señala el documento, nace “del reconocimiento de que su marco jurídico es inadecuado para que realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado”.

“Cuando cambia la Ley de la Industria Eléctrica”, abunda el ingeniero Pale Vargas, “se abre el servicio público de manera mucho más equitativa para los actores. Uno de los aspectos básicos donde cambia el paradigma de CFE y lo que debe de ser de aquí en adelante es en su fin y objeto. Anteriormente, en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), en su artículo 4°, se hablaba de razones predominantemente operativas. CFE se crea en un país predominantemente agrícola, rural donde no era rentable para los privados energizar las zonas rurales del país y llegamos a niveles de electrificación superiores al 98 por ciento, comparable con cualquier país desarrollado en el mundo”.

Objetivo de la CFE en el mercado eléctrico
Antes. Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, Art 4°

Planeación del SEN
Generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica y realización de obras, instalaciones, planeación, ejecución, operación y mantenimiento del SEN. Predominantemente operativo y social, con enfoque de dependencia del sector público.

Ahora. Ley de la CFE, Art 4°
Desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales, en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el estado mexicano. Predominantemente empresarial, con enfoque de negocio.

Con las modificaciones a la ley y la transformación de la CFE, sus labores estarán sujetas a las decisiones de un Consejo de Administración. Éste lo conformarán 10 consejeros: el secretario de Energía, el secretario de Hacienda, cuatro consejeros independientes, tres consejeros de gobierno y un consejero nombrado por los trabajadores.

Asimismo, la empresa productiva contará con cuatro comités: de Auditoría, de Recursos Humanos y Remuneraciones, de Estrategia e Inversiones, así como el de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios. La ley establece que todos los comités deberán contar con por lo menos dos consejeros independientes.

El Consejo, además, tendrá la facultad de remover y conceder licencias a los directivos de dos jerarquías inmediatas inferiores al director General, y mantiene la capacidad de remover discrecionalmente al director General, en conjunto con el representante del poder ejecutivo, si bien esta decisión habrá de ser ratificada por, cuando menos, siete miembros del Consejo.

La planeación y las decisiones estratégicas para el desarrollo de la empresa, así como la operación de las subsidiarias y filiales, serán definidas por el director General; para llevarse a cabo, empero, habrán de ser aprobadas por el Consejo.

Un tema resaltable es que los planes de negocios se realizarán a partir de ahora con un horizonte de cinco años y se eliminan los informes trimestrales. En gran medida, esta planeación podría resultar benéfica para los proveedores de servicios y participantes externos, pues se suprime el plazo de aprobación de presupuesto anual, que tanto afecta el desempeño del sector.

El sector y la industria, según la Ley
“De acuerdo con la ley actual”, explica el ingeniero Pale, “el sector eléctrico es un todo: proveeduría de insumos primarios, como suministro de combustibles, y todos los servicios vinculados con verificaciones, inspecciones, no únicamente en términos de UVIE, sino en instrumentos de medición”. No obstante, con miras a evitar que un solo actor acapare las actividades relacionadas con la energía eléctrica, se establece que ningún participante podrá desempeñarse como una misma entidad en las diversas labores.

En ese todo, la CFE juega un papel muy importante, además de las labores de generación, “se queda con transmisión y distribución, áreas en las que participará mediante permisos con la iniciativa privada. Esos permisos los otorgará la Comisión Reguladora de Energía (CRE) a nivel de suministradores”, señala el ingeniero Pale.

En este papel, la planeación del Sistema Eléctrico Nacional es un área reservada para el estado. El control y la operación del mercado eléctrico mayorista son aspectos que quedan en manos el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), que se separa de la CFE y se convierte en un área autónoma e independiente, que buscará la imparcialidad entre los actores involucrados.

En materia de generación, la CFE estaría participando con sus propias plantas y compitiendo en el esquema de mercado mayorista y de libre competencia con los generadores privados. Tanto la CFE como Petróleos Mexicanos (Pemex) contarán con plantas de generación, así como los generadores privados, que se irán instalando como productores independientes en un contexto de libre competencia para el mercado eléctrico mayorista.

Este mercado se puede dividir en dos tipos, según explica el ingeniero Rubén Flores García, consejero independiente de la CFE: “el mercado spot, que se basa en una tabla de méritos con un precio marginal de referencia en un mercado horario por cada nodo del país, y una subasta, que se llevará a cabo para poder hacer cobertura de contratos de mediano y largo plazo”.

“El suministrador se convierte, de acuerdo con la ley, en el representante legal del cliente ante el distribuidor de energía; como existe competencia, el suministrador CFE va a tener que aplicarse para poder ser un buen representante legal”, explica el subdirector de Distribución de la CFE

En este aspecto, el artículo 12 de la Ley de la Industria Eléctrica establece que el suministro básico es una actividad prioritaria para el desarrollo nacional, por lo que se mantiene por completo en manos de la CFE, quien se encargará de ofrecer el fluido a los residenciales, a la mediana y pequeña industria, es decir, todos aquellos que tengan menos de 1 megawatt de demanda contratada; “pero nada impide legalmente que se empiecen a instalar después suministradores en diferentes partes del país”, acota el ingeniero Pale.

En el mercado eléctrico mayorista (MEM), se establece un esquema de usuarios calificados, los cuales deberán contar con una demanda contratada de 3 megawatts durante el primer año; en 2016, a partir de 2 megawatts, y el año siguiente a partir de 1 megawatt.

Para abastecer a estos usuarios, se crea la figura del suministrador de servicios calificados, que competirá por el suministro a 4 mil millones de clientes. Son participantes la CFE y las empresas privadas que lo deseen, en un contexto de libre mercado.

Cabe destacar que en este segmento no existirán las tarifas reguladas; cada actor impondrá las tarifas que crea convenientes. Estos suministradores estarán vendiendo a los usuarios calificados no participantes en el mercado; “sin embargo, también existirán otros usuarios calificados que, por su experiencia, puedan recurrir directamente al mercado mayorista sin la necesidad de un suministrador de usuarios calificados. Actualmente, las bases del mercado contemplan que estos tengan una demanda de más de 5 megawatts”, señala el ingeniero Flores.

Los distribuidores estarán sujetos a condiciones generales para la prestación del servicio público al igual que el servicio de transmisión. Esas condiciones establecerán estándares que el distribuidor estará obligado a cumplir; por ejemplo, los de continuidad. Si se interrumpe el suministro, la ley establece que el distribuidor deberá pagar el doble de la tarifa promedia de lo que le dejó de suministrar al usuario.

“De ahí la separación legal. Esta separación no tiene un propósito meramente jurídico, sino de negocios y de intereses encontrados, porque en algunas ocasiones se pone frente a frente al distribuidor con el suministrador. También es un tema de subsistencia: en la medida en que haya más suministradores tendrán que ser mejores con los clientes”, destaca el ingeniero Flores

Asimismo, señala el consultor de la CFE, “existirán comercializadores que no necesariamente estarán teniendo una relación directa de suministro y que podrían tener una figura de brokers, comprando grandes cantidades de energía para venderlas por su parte”.

¿Qué pasa con las tarifas?
La ley no limita que haya actores privados en el servicio básico; no obstante, las tarifas finales las establece la CRE y, en determinado momento, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) puede intervenir para apoyar a ciertos grupos sociales y dar una tarifa más baja que la establecida por la CRE.

El tema tarifario, comenta el ingeniero Pale, había funcionado. “Con la CFE proponiendo tarifas y negociándolas con la SHCP, se ponían precios que hacían diferencia entre precio y costo mediante subsidios. Ese subsidio tradicionalmente lo absorbía la CFE, como parte del Estado; este déficit tarifario se fue absorbiendo y le pegó a la CFE en sus estados de resultados”.

Ahora, abunda, los subsidios serán implícitos y deberán considerarse en el Presupuesto de Egresos de la Federación. “Esto se debe a que una empresa productiva, pública o privada, no puede asumir en sus estados financieros el costo de un programa social”, aclara.

El distribuidor, por otro lado, soló es transportista de energía y no es un intermediario de gestión de energía. El suministrador venderá la energía al mercado. “Las tarifas que aprueben la CRE y la SHCP”, puntualiza el ingeniero Pale, “serán máximas. Si un suministrador baja costos, puede ofrecer tarifas más bajas y, como será representante legal del cliente, puede ofrecerle a éste un valor agregado”.

Servicio Universal

• La reforma eléctrica no releva al estado de sus obligaciones sociales
• El gobierno sigue a cargo de los programas de electrificación rural
• El gobierno subsidia de manera transparente a los usuarios que la política energética y social indiquen (se subsidia a los usuarios, no a las tarifas)
• Los subsidios cruzados entre compañías se evitan porque dañan la competencia
• El fondo del Servicio Universal se integra con los excedentes de la gestión de las pérdidas técnicas del MEM y los Certificados de Emisiones Contaminantes

Escenarios futuros
En el mercado como se ha establecido a la fecha, hay tres entidades con muchas atribuciones y facultades. “El CENACE, que se separa de la CFE y toma atribuciones como operador del mercado y del sistema eléctrico; la Secretaría de Energía, que de manera real determinará el rumbo estratégico del sector, y la CRE, que se convierte en el regulador y árbitro del sector eléctrico”, explica el ingeniero Rubén Flores.

En este sentido, pormenoriza, “en el mundo ha habido éxitos y fracasos en los temas de mercado. Donde se han presentado, los fracasos han resultado muy costosos. En un contexto oligopólico, siempre se requiere de un gobernador fuerte. La CFE se transforma, ya no tiene una Junta de Gobierno, sino un Consejo de Administración y la separación legal de sus procesos, que históricamente habían sido verticalmente integrados. La ley habla de una separación horizontal. No va a haber únicamente una empresa de generación para que no haya un ente demasiado dominante en el mercado”.

Por otro lado, señala, la transmisión quedará como una sola entidad. “En temas de distribución, aún no son muy claras las medidas por tomar. Podría ser una sola entidad con 16 divisiones, lo cual conllevaría a una separación únicamente contable y operativa, o 16 entidades separadas horizontalmente, con lo que se realizaría una separación legal de los actores. Ese es un criterio que establecerán la CRE y la Sener; sin embargo, aún no está completamente definido si se tratará de empresas productivas del estado o empresas filiales del estado”.

Puntos relevantes de la Ley de la Industria Eléctrica

• La reforma al cuarto párrafo del Artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mantiene y reafirma el carácter estratégico de la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como de las actividades relativas a la transmisión y distribución de energía eléctrica
• La problemática en los últimos años de la industria eléctrica ha sido principalmente de origen económico, debido a la falta de competencia en generación de electricidad, lo que ha provocado la existencia de tarifas que no resultan competitivas a nivel internacional por lo que uno de los objetivos que se busca es crear un mercado en el segmento de generación de electricidad que siente las bases de mejores tarifas eléctricas
• Se crea un esquema de adquisición de Certificados de Energías Limpias
• Se crea un organismo público descentralizado encargado de la planeación y operación del Sistema Eléctrico Nacional (CENACE)
• La CFE continuará suministrando el servicio eléctrico para los usuarios residenciales, comerciales e industriales pequeños y medianos
• Los usuarios cuyo consumo rebase cierto umbral, así como los que actualmente se suministran bajo las modalidades de autoabastecimiento, cogeneración e importación, se consideran usuarios calificados y tendrán la oportunidad de contratar su suministro directamente en el mercado eléctrico
• Las empresas de generación podrán contratar a largo plazo la venta de su energía a los usuarios calificados y a los suministradores
• La CFE competirá en igualdad de condiciones con los demás suministradores por los usuarios calificados, pudiendo en su caso recuperar a los clientes que haya perdido bajo el esquema de autoabastecimiento
• La CFE, en su papel de suministrador del servicio básico, comprará energía a través de mecanismos competitivos y tendrá derechos preferenciales para recibir la energía barata de sus plantas de generación
• Los que ejerzan actividades de transmisión y distribución no comprarán ni venderán la energía que fluye por sus líneas